UWAGA: zmiany względem pierwotnej wersji artykułu. Początkowo kwalifikowałem stan, który odpowiadał zagrożeniu epidemicznemu jako stan wyjątkowy. Po szczegółowej analizie przepisów Konstytucji – zmieniłem pogląd i w miejscu stanu wyjątkowego wskazałem na zasadność wprowadzenia stanu klęski żywiołowej.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej definiuje funkcję Prezydenta, jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej i jako gwaranta ciągłości władzy publicznej. Konsekwentnie, wybory prezydenckie są najwyższym aktem demokratycznej i suwerennej woli Narodu, której wyrazem jest przyznanie danej osobie funkcji najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej.
Wola Narodu nie może być zafałszowana, zdefraudowana i zmanipulowana. Dlatego też, Konstytucja RP zakazuje organizowania wyborów prezydenckich w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w okresie 90 dni po jego zakończeniu.
Czy aktualne wprowadzenie w Polsce stanu zagrożenia epidemicznego wiąże się z zakazem przeprowadzenia majowych wyborów prezydenckich? A jeżeli tak, to czy Sąd Najwyższy stwierdzi nieważność wyborów?
O stanie nadzwyczajnym słów kilka
Zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP stan nadzwyczajny może być wprowadzony w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Konstytucja rozróżnia przy tym następujące rodzaje stanów nadzwyczajnych: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Konstytucja nie używa pojęcia „stanu zagrożenia epidemicznego”.
Tym niemniej, pojęcia używane przez Konstytucję mają charakter autonomiczny względem pojęć aktów niższego rzędu. Co to oznacza? Oznacza to, że na gruncie Konstytucji spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego (ograniczone prawo rzeczowe) korzysta z takiej samej ochrony, jak prawo własności rzeczy. Oznacza to, że zakaz ekstradycji obywatela RP (przed nowelizacją Konstytucji) rozciągnięto na zakaz jego wydania na podstawie Europejskiego Nakazu Aresztowania. Oznacza to, że trzeba było zlikwidować kolegia ds. wykroczeń, albowiem zakres ich działania wkraczał w jurysdykcję władzy sądowniczej.
Pomimo więc, że ustawy definiują i konkretyzują określone pojęcia używane przez Konstytucję, to i tak, o tym, czy coś podpada pod dany przepis Konstytucji rozstrzyga sama … Konstytucja. Semantyka ustawowa pozostaje tu bez znaczenia.
Uwzględniając powyższe, należy rozważyć czym jest stan nadzwyczajny w rozumieniu Konstytucji? Otóż stan nadzwyczajny charakteryzuje się następującymi cechami dystynktywnymi:
1. wprowadzany w sytuacji zagrożenia,
2. niewystarczające jest skorzystanie ze zwykłych środków konstytucyjnych,
3. w trakcie jego trwania zmienić można zasady działania organów władzy publicznej,
4. w trakcie jego trwania ograniczone mogą zostać wolności i prawa człowieka i obywatela.
Te dwa ostatnie punkty są najważniejsze. Konstytucja wprowadza określone ograniczenia i wymogi dotyczące wprowadzenia stanu nadzwyczajnego właśnie dlatego, że w czasie trwania stanu nadzwyczajnego mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela. Nadto, w czasie trwania stanu nadzwyczajnego można odstąpić od niektórych wymogów dotyczących zasad działania organów władzy publicznej, np. zawiesić zasadę dwuinstancyjności czy przyznać ministrowi określone kompetencje.
Szczególnym rodzajem stanu nadzwyczajnego jest stan klęski żywiołowej. Konstytucja stanowi, że stan klęski żywiołowej jest wprowadzany w razie zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego. Nadto, Konstytucja statuuje wymóg wprowadzania stanu klęski żywiołowej przez Radę Ministrów.
Czy forma wprowadzania stanu nadzwyczajnego stanowi o istocie danej sytuacji prawnej, jako stanu nadzwyczajnego? Zdaniem autora – nie. Jeżeli dana ustawa rozstrzyga, że dany „stan” jest wprowadzany decyzją wojewody, ministra, czy rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów – to po prostu ustawa ta jest niezgodna z Konstytucją, w zakresie w jakim narusza określony w Konstytucji RP wzór kompetencyjny. Podobnie rzecz się miała z kolegiami ds. wykroczeń. To, że nie nazywano rozstrzygnięć tych kolegiów wyrokami, samych zaś kolegiów nie nazywano sądami, to po prostu naruszono konstytucyjny wzór kompetencyjny, a nie zmieniono charakteru rozstrzygnięć kolegiów, jako wyroków sądowych.
Podsumowując, stwierdzić więc trzeba, że zastosowanie się w danej ustawie do wzoru kompetencyjnego określonego w Konstytucji nie stanowi cechy dystynktywnej stanu nadzwyczajnego. O tym, czy coś jest stanem nadzwyczajnym rozstrzyga natomiast to, czy dana sytuacja prawna wywołana decyzją określonego organu wiąże się ze zwalczaniem zagrożenia publicznego oraz zastosowaniem środków odbiegających od konstytucyjnych wzorców ochrony praw i wolności obywatelskich i zasad działania władzy publicznej.
Stan zagrożenia epidemicznego, jako stan nadzwyczajny
Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi została uchwalona w dniu 5 grudnia 2008 roku. W sytuacji szczególnego zagrożenia epidemicznego ustawa ta przewiduje środek ochrony zdrowia publicznego w postaci „stanu zagrożenia epidemicznego” oraz „stanu epidemii”.
Stan zagrożenia epidemicznego na terenie województwa lub jego części ogłasza wojewoda na wniosek państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, na terenie zaś całego kraju lub kilku województw, stan ten wprowadza minister właściwy do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia i w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej.
Naruszenie konstytucyjnych wzorców kompetencyjnych (zasady wprowadzania stanu klęski żywiołowej przez Radę Ministrów) nie prowadzi samo przez się do wniosku, że dany stan nie jest stanem nadzwyczajnym. O tym natomiast, czy stan zagrożenia epidemicznego jest stanem nadzwyczajnym, rozstrzygają następujące czynniki:
– czy jest to stan wprowadzany w celu zwalczenia zagrożenia publicznego,
– czy w jego czasie stosowane są środki odbiegające od konstytucyjnych wzorców ochrony praw i wolności obywatelskich lub zasad działania władzy publicznej?
Szczególne cechy stanu zagrożenia epidemicznego kwalifikujące go, jako stan nadzwyczajny
Stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii jest wprowadzany w celu zwalczenia zagrożenia publicznego. Spełnia zatem pierwszy warunek dla uznania go za stan nadzwyczajny. Pozostaje więc pytanie, czy zastrzeżone w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 roku środki ochrony ludności są to zwykłe formy ograniczeń praw i wolności obywatelskich, czy też nadzwyczajne środki ograniczeń praw i wolności obywatelskich, typowe dla stanu nadzwyczajnego?
Zgodnie z wyżej przywołaną ustawą z dnia 5 grudnia 2008 roku, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, czy też wreszcie – zakaz przebywania na określonych obszarach lub nakaz określonego sposobu przemieszczania się.
Jak z powyższego wynika, Minister Zdrowia w czasie stanu zagrożenia epidemicznego może w drodze rozporządzenia ustanowić zakaz opuszczania miasta stołecznego Warszawy i zakaz wjazdu do Warszawy. Minister Zdrowia może w drodze rozporządzenia ustanowić zakaz sprzedaży produktów higienicznych po godzinie 14, względnie też zakaz wyszynku. Minister Zdrowia może w drodze rozporządzenia wprowadzić zakaz zgromadzeń publicznych.
Czy są to środki nadzwyczajne względem konstytucyjnego wzorca ochrony wolności i praw obywatelskich?
Konstytucja RP przewiduje, że np. w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny można ograniczyć wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Konstytucja pozwala także na ograniczenie wolności uzewnętrzniania religii w drodze ustawy (art. 53 ust. 5 Konstytucji), co przekłada się np. na możliwość wprowadzenia zakazu mszy. Konstytucja pozwala wreszcie na ograniczenie – w drodze ustawy – wolności zgromadzeń i uczestniczenia w nich (art. 57 Konstytucji RP). Konstytucja RP umożliwia ograniczenie w drodze ustawy wolność poruszania się po terytorium RP i wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, jak również swobodnego opuszczenia terytorium RP.
Powyższe zestawienie wskazuje, że zwykłym, konstytucyjnym środkiem ograniczenia praw i wolności obywatelskich, jest ustawa. Ustawą można wprowadzić zakaz poruszania się pociągami lub samolotami. Ustawą można wprowadzić zakaz opuszczania terenu Warszawy. Natomiast ustawa z dnia 5 grudnia 2008 roku przewiduje, że ograniczenia wolności i praw obywatelskich następuje w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia.
Oznacza to, że wprowadzane ograniczenia spełniają drugie kryterium dla uznania ich za typowe dla stanu nadzwyczajnego: minister uzyskał kompetencje zastrzeżone dla ustawodawcy dla wprowadzania określonych ograniczeń wolności i praw obywatelskich.
Można zadać pytanie, czy ograniczenia wprowadzane rozporządzeniem ministra zdrowia na podstawie delegacji zawartej w ustawie, nie mieszczą się w konstytucyjnych środkach ochrony bezpieczeństwa publicznego. Otóż, zgodnie z art. 228 ust. 3 Konstytucji RP zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres ograniczeń wolności i praw człowieka w czasie stanu nadzwyczajnego określa ustawa. Racją i celem ustawy regulującej dany stan nadzwyczajny jest to, że określa ona ramy działania organów władzy publicznej i ramy ograniczeń oraz rozstrzyga, jak są wprowadzane poszczególne w niej zdefiniowane ograniczenia. Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 roku przyznająca ministrowi zdrowia możliwość ograniczania poszczególnych wolności i praw człowieka i obywatelskich w drodze rozporządzenia i według własnego uznania, spełnia wszystkie warunki z art. 228 ust. 3 Konstytucji RP do ustawy o danym stanie nadzwyczajnym: ustawa definiuje jakie w określonej sytuacji można zastosować ograniczenia oraz jaki organ podejmuje decyzje o zastosowaniu konkretnych ograniczeń. Czy jest to rozporządzenie, czy jest to decyzja – pozostaje obojętne dla oceny zapisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku, jako regulujących stan nadzwyczajny, tyle że stan nadzwyczajny inaczej niż w Konstytucji RP nazwany.
Polska w stanie nadzwyczajnym
Zdaniem autora, stan zagrożenia epidemicznego jest stanem nadzwyczajnym. Jest to stan nadzwyczajny wprowadzony niezgodnie z konstytucyjnym wzorcem kompetencyjnym: powinna go wprowadzić Rada Ministrów. Ustawa przyznająca kompetencję do wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego wojewodzie, względnie ministrowi zdrowia jest w tym zakresie (wzorca kompetencyjnego) niezgodna z Konstytucją RP. Nie zmienia to jednak faktu, że stan zagrożenia epidemicznego spełnia wszystkie pozostałe cechy stanu nadzwyczajnego:
– jest stanem wprowadzanym w celu zwalczania zagrożenia publicznego, in concreto: bezpieczeństwa mieszkańców RP,
– jest stanem, w którym na podstawie rozporządzenia ministra, stosowane są ograniczenia dotyczące wolności i praw obywatelskich i wolności i praw człowieka.
Co nam grozi w razie przeprowadzenia wyborów, a co powinna zrobić władza?
Przeprowadzenie wyborów prezydenckich pomimo istotnych zastrzeżeń co do tego, że w Polsce jest aktualnie stan nadzwyczajny, grozi stwierdzeniem przez Sąd Najwyższy nieważności wyborów. Zgodnie z art. 129 ust. 1 Konstytucji RP to bowiem Sąd Najwyższy stwierdza ważność tych wyborów i takie rozstrzygnięcie jest obligatoryjne dla uznania, że dana osoba została wybrana na Prezydenta RP.
W razie stwierdzenia przez Sąd Najwyższy nieważności wyborów z uwagi na ich przeprowadzenie w czasie stanu nadzwyczajnego lub przed upływem 90 dni od dnia jego odwołania – skutki takiego rozstrzygnięcia będą o wiele dalej idące, niż tylko konieczność powtórzenia wyborów prezydenckich. Okazałoby się bowiem, że stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony niezgodnie z konstytucyjną normą kompetencyjną. Co za tym idzie – rozporządzenie ministra zdrowia nakładające np. zakaz wyszynku w restauracjach miałoby wadę prawną. Za niezgodne natomiast z prawem działania administracji rządowej – Skarb Państwa ponosi pełną odpowiedzialność odszkodowawczą.
Władza publiczna, kierując się troską o interes publiczny i minimalnym szacunkiem do Rzeczypospolitej Polskiej, powinna wyeliminować aktualny stan niepewności co do charakteru stanu zagrożenia epidemicznego, jako stanu nadzwyczajnego. Wystarczy wprowadzić w Polsce stan klęski żywiołowej. Będzie to stanowiło podstawę do zmiany terminu wyborów na funkcję Prezydenta RP i uchroni Rzeczpospolitą przez roszczeniami jej własnych obywateli, ograniczonych w swych prawach wbrew konstytucyjnej normie kompetencyjnej.
