Polska nie jest krajem jawnie skorumpowanym. Przynajmniej nie tak skorumpowanym, jak inne kraje z dawnego bloku wschodniego. Korupcja jest jednak przedmiotem ostentacyjnej walki politycznej i ostentacyjnych zatrzymań.
Problemem dla praworządności, obok korumpowania urzędników, jest także prawodawstwo. W niektórych przypadkach ustawy faktycznie zmuszają do korumpowania organów państwowych. Organów, a nie samych urzędników.
Korupcyjne zapisy znajdują się m.in. w ustawie o drogach publicznych. Ponieważ jej przepisy ogólnikowo traktują zakres obowiązków deweloperów w związku z realizacją inwestycji budowlanej, pozwalają przymuszać deweloperów do bliżej nieoznaczonych świadczeń na rzecz zarządców dróg.
Ustawodawca rezygnując z wprowadzenia określonej wysokości opłaty infrastrukturalnej, wykreował sytuację patologiczną: zakres świadczeń dewelopera zależy od widzimisię urzędnika.
Konstytucja Konstytucją, urzędy zaś sobie i dla siebie
Konstytucja stanowi kilka zasad praworządności. Jedną z nich jest to, że podatki i ich wymiar powinny być określone w ustawie. Ustawową podstawę powinny mieć wreszcie opłaty i podatki lokalne. Prawo zaś własności jest prawem szczególnie chronionym i w razie wywłaszczenia należy się stosowne odszkodowanie. Tak stanowi Konstytucja. Jaka jest jednak praktyka?
Praktyka… Ustawa o drogach publicznych zawiera ogólny zapis. Jeżeli planowana inwestycja wywołuje konieczność przebudowy drogi publicznej, inwestor powinien zawrzeć umowę z zarządcą drogi. Umowa ma określać warunki i zakres przebudowy drogi oraz rozkład jej kosztów. Przepisy brzmią niewinnie. Logicznie i uczciwie. Chcesz budować, wybuduj sobie drogę. To jednak pozory.
Każda inwestycja budowlana wymaga zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej. Wymaga więc wybudowania zjazdu z drogi publicznej. I teraz zaczyna się antykonstytucyjny cyrk: Jak zweryfikować, czy konieczność przebudowy drogi wynika z planowanej inwestycji? Jak ustalić „uczciwy” zakres partycypacji dewelopera w takiej przebudowie? Jak się rozliczyć z deweloperem za jego grunt przejęty pod drogę publiczną? Bardzo prosto: według widzimisię urzędnika.
Za hajs ze zjazdu baluj!
Miasta polskie mówią deweloperom: chcecie mieć decyzję o lokalizacji zjazdu, zawrzyjcie umowę. W umowie zobowiążcie się, że drogę publiczną odnowicie, przebudujecie, poszerzycie, wybudujecie itp. Zupełnie na własny koszt. I przede wszystkim: zupełnie bez względu na to, w jakim zakresie potrzeba przebudowy drogi publicznej wynika z planowanej inwestycji.
Konstytucyjną zgrozę budzi fakt, że w takich umowach nakłada się na inwestorów obowiązek wydzielenia (na własny koszt, a wydzielenie gruntu kosztuje geodetę) gruntu po poszerzanie drogi publicznej i – o jeszcze większa zgrozo – sprzedaży na rzecz miasta za symboliczną złotówkę wydzielonego pod drogę publiczną gruntu.
Czy ktoś zapomniał, że za wywłaszczoną nieruchomość właścicielowi należy się odszkodowanie? Tak stanowi Konstytucja. Typowe umowy stosowane przez miasta tego nie zabraniają. Po prostu, jeżeli inwestor złoży wniosek o odszkodowanie, to zapłaci karę umowną w wysokości 1,5 krotności odszkodowania… Brzmi jak bolszewizm?
Jeżeli deweloper nie zgodzi się na zawarcie umowy na warunkach oczekiwanych przez miasta, nie dostanie lokalizacji zjazdu. A przez to – nie dostanie pozwolenia na budowę. Wyjścia nie ma. Umowę musi zawrzeć. Negocjować za to może zakres widzimisię urzędnika.
Prawo sobie, zjazdy sobie
Jest coraz bogatsze orzecznictwo sądów w sprawach unieważnienia umów wymuszonych przez jednostki samorządu terytorialnego na deweloperach. Sam fakt pojawiania się orzeczeń w tych sprawach wskazuje, że deweloperzy nie czuli się „swobodnie” podpisując umowy z miastami. Judykatura – przynajmniej na razie – jest jednak niekorzystna dla deweloperów: zasada swobody umów.
Sądy pomijają, że umowa, której celem jest obejście przepisów Konstytucji dotyczących prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jest nieważna. Konstytucję fajnie się broni, gorzej stosuje. Sądy pomijają, że wyzyskanie czyjejś przymusowej sytuacji to wyzysk i umowę zawartą w wyniku wyzysku drugiej strony można unieważnić. Kodeksu cywilnego fajnie się uczy, gorzej z praktyką. Wreszcie, sądy pomijają, że urzędy działać mogą tylko w granicach prawa. Umowa, w której narzuca się deweloperowi realizację zadań publicznych w wyręce miasta, jest po prostu bezprawna.
Korupcja z urzędu
Niejasne są przepisy ustawy o drogach publicznych w zakresie przebudowy tych dróg przez inwestorów. Polityka miast zmierza do wyzyskania niejasności tych przepisów dla obciążenia deweloperów obowiązkiem sprzedaży gruntów za symboliczną złotówkę. Urzędnik jest zatem zmuszony stosować się do swych pryncypialnych wytycznych i uczestniczyć w polityce wypełniania miejskich budżetów niedopatrzeniami ustawodawcy.
Powstaje pytanie: czy urzędnik stosujący się do polityki swych miast, popełnia tym samym przestępstwo korupcyjne? Sprawę trzeba by rozpatrywać indywidualnie, tym niemniej, odpowiedź na to pytanie może być twierdząca.
Legalna sprzedajność, czy jednak korupcja?
Zgodnie z art. 228 § 4 Kodeksu karnego, korupcja urzędnicza występuje wtedy, jeżeli w związku z pełnieniem funkcji publicznej, osoba uzależnia wykonanie czynności służbowej (np. wydanie decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu) od otrzymania korzyści majątkowej albo obietnicy korzyści lub takiej korzyści żąda. Korzyść majątkowa może zaś być korzyścią dla siebie samego lub… korzyścią dla podmiotu trzeciego.
Czy takim podmiotem, dla którego żąda się korzyści, może być miasto, gmina, powiat? Oczywiście, że tak! Stosownie do art. 115 § 4 k.k. korzyścią majątkową jest korzyść dla siebie lub „dla kogo innego”. Kodeks karny nie definiuje, kto jest tym „kimś” innym. Miasto, gmina, powiat, województwo, Państwo Polskie, może być więc tym podmiotem, dla którego się żąda korzyści majątkowej.
Proste przykłady popierają tą tezę. Urzędnik stanu cywilnego mówi: udzielę ślubu, ale proszę najpierw wyremontować salę ślubów. Dyrektor przedszkola: przyjmę dziecko do przedszkola, ale pierwej trzeba zakupić meble do przedszkolnej szatni. Beneficjentem korzyści w obydwu przypadkach jest podmiot publiczny. A mimo to, w obydwu tych przypadkach, urzędnik żądając bezprawnej korzyści, wyczerpuje znamiona czynu z art. 228 § 4 k.k., to jest sprzedajności urzędowej.
Bezprawność korzyści pobieranych od deweloperów
Warunkiem uznania za przestępne zachowania urzędnika, który odmawia wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub też w inny sposób utrudnia proces budowlany, jest to, aby żądana korzyść majątkowa była nienależna.
Warto zatem wrócić do Konstytucji. Deweloper jako właściciel nieruchomości, ma prawo do odszkodowania za przejęty pod drogę publiczną grunt. Czy żądanie przeniesienia własności gruntu pod poszerzenie drogi publicznej za symboliczną złotówkę, jest żądaniem korzyści nienależnej? Odpowiedzi większość czytelników udzieli twierdzącej. Nie można bowiem narzucać umownego zrzeczenia się konstytucyjnej ochrony własności.
Kraju, mój kraju, nie każ się korumpować
Ustawodawca, regulując dany rynek może ustalać opłaty, zasady partycypacji w kosztach budowy infrastruktury, podatki i inne. Mógł np. wprowadzić opłatę infrastrukturalną dla deweloperów: 5% lub 10% wartości inwestycji na lokalną infrastrukturę. Każde rozwiązanie byłoby lepsze, niż takie, które jest obecnie. Zawrzyjta jakąś umowę. Jaką? Sami sobie wymyślcie.
Przepisy ustawy o drogach publicznych, podobnie jak przepisy kilku jeszcze ustaw, sankcjonują najgorszą formę korupcji: korupcji uprawianej przez państwo i samorządy. Przepisy wymuszają bowiem korumpowanie instytucji państwowych i samorządowych. A jednocześnie, Polska, nasza Polska, każe siebie nazywać demokratycznym państwem prawnym?
