Uwłaszczanie lokatorów mieszkań komunalnych polega na umożliwieniu im wykupu od gmin lokalu mieszkalnego z bonifikatą, której wartość dochodzi do znacznej części wartości mieszkania (praktycznie aż do 90% tej wartości). Pytanie o celowość uwłaszczania lokatorów komunalnych jest pomijane w dyskusji o polityce mieszkaniowej gmin. A to właśnie uwłaszczenie powinno być punktem wyjścia dla tej dyskusji. Wychodząc bowiem z założenia, że polityka mieszkaniowa ma na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych potrzebujących, brak jest jakichkolwiek ekonomicznych przesłanek dla uwłaszczania lokatorów mieszkań komunalnych, zaś umożliwienie lokatorom komunalnym taniego wykupu tych lokali – ogranicza cyrkulacje pomocy społecznej wśród potrzebujących.
Przed przejściem do omówienia problematyki uwłaszczania lokatorów mieszkań komunalnych, należy zwrócić uwagę, że czymś odrębnym od uwłaszczenia lokatorów komunalnych jest zagadnienie taniego wykupu mieszkań służbowych. Policjantom, żołnierzom, celnikom i innym grupom zawodowym, kwalifikowanym jako tzw. „służby mundurowe”, ustawodawca oferuje możliwość wykupu za bonifikatą zajmowanych mieszkań służbowych. Taka możliwość jest jednym z elementów szeroko pojętego wynagrodzenia za pracę, stanowiąc swoistego rodzaju zachętę dla podjęcia i kontynuowania służby publicznej. Lokator mieszkania komunalnego otrzymuje natomiast możliwość wykupienia zajmowanego mieszkania za nieznaczny procent jego rynkowej wartości tylko z tej racji, że to mieszkanie wynajmuje przez określoną ilość czasu. Możliwość ta nie łączy się z jakąkolwiek służbą publiczną.
Mając powyższe na uwadze, dalsze postulaty co do wyłączenia uwłaszczeń lokatorów mieszkań komunalnych będą dotyczyły wyłącznie najemców, których tytuł do lokalu nie jest związany z pełnioną aktualnie lub w przeszłości służbą publiczną.
Dla kogo przeznaczone są mieszkania komunalne?
Gminne zasoby nieruchomości dzielą się na mieszkania przeznaczone na tzw. najem socjalny oraz najem na rzecz innych osób potrzebujących. Najem socjalny obejmuje sytuacje, w którym gmina na mocy orzeczenia sądu zobowiązania jest do zapewnienia eksmitowanej osobie lokalu socjalnego lub też dana osoba, ze względu na spełnianie kryteriów socjalnych, do takiego najmu zostanie zakwalifikowana. Pozostała część lokali komunalnych jest wynajmowana w oparciu o kryteria dochodowe lub kryteria sytuacji życiowej. Obydwie formy najmu mają przy tym charakter pomocowy.
Celem gminnego zasobu nieruchomości jest umożliwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osoby, których dochody uniemożliwiałyby pokrywanie rynkowych kosztów najmu. Do takich osób należą emeryci, rodziny wielodzietne, renciści, a także osoby, które z różnych powodów, znajdują się w trudnej sytuacji ekonomicznej (np. rozpoczynający karierę zawodową, bezrobotni, samotne matki).
Dysponując zasobem nieruchomości komunalnych, gminy mają więc narzędzie do wyrównywania poziomu życia pomiędzy osobami znajdującymi się w ciężkiej lub trudnej sytuacji ekonomicznej, a resztą społeczeństwa. Z jakich zatem powodów polityka mieszkaniowa gmin miałaby zezwalać na uwłaszczenia lokatorów komunalnych, kosztem mieszkań będących narzędziami polityki socjalnej gmin?
Czy uwłaszczać lokatorów mieszkań komunalnych?
Z punktu widzenia polityki mieszkaniowej gmin, uwłaszczenia lokatorów mieszkań komunalnych, mogłyby być zasadne wyłącznie w jednym przypadku: jeżeli zasób nieruchomości wykraczałby ponad potrzeby społeczne, zaś gmina posiadałaby nadwyżkę budżetową. Bonifikata od ceny lokalu mieszkalnego sprzedawanego na rzecz lokatora komunalnego stanowi bowiem wsparcie rzędu kilkudziesięciu tysięcy do kilkuset tysięcy złotych, a zatem wsparcie wykraczające poza standard wysokości jakichkolwiek innych zapomóg społecznych.
Polityka zmierzająca do uwłaszczenia lokatorów mieszkań komunalnych, nie znajduje przy tym oparcia w żadnych racjonalnych argumentach. Oczywiście, można mnożyć argumentację historyczną, powołującą się na to, że w okresie PRL mieszkania były pozostawione ich lokatorom do wykupu za bonifikatą sięgającą 90% wartości rynkowej nieruchomości. To tak, jakby przekonywać przeciwnika aborcji, że skoro w okresie PRL aborcja była powszechna, to teraz nie można nic zmienić. Albo to tak, jakby przekonywać feministę, że skoro kobiety przez wiele lat zarabiały mniej od mężczyzn, to stan ten należy utrzymywać.
Często podnoszonym argumentem za dopuszczalnością uwłaszczenia lokatorów komunalnych jest stan mieszkań gminnych i koszty ich utrzymania. Argumenty te są jednak sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i regułami ekonomiki. Remont lokalu nie będzie droższy niż wysokość bonifikaty. Bonifikata sięgająca kilkudziesięciu procent do 90% wartości nieruchomości stanowi stratę dla majątku gminy, która – gdyby jej nie ponieść – wystarczyłaby na wielokrotny remont wykupywanego lokalu. Nie można pominąć także i tej okoliczności: za stan lokalu komunalnego odpowiada jego lokator. Jeżeli zły stan wykupywanego lokalu komunalnego miałby sam w sobie uzasadniać jego sprzedaż z bonifikatą, de factopremiowany byłby lokator, który do tego stanu doprowadził.
Wreszcie, uwłaszczenia lokatorów mieszkań komunalnych są uzasadniane argumentami, że osoba, która wiele lat mieszkała w danym lokalu, powinna mieć prawo jego wykupu. Również jednak i ten argument nie uzasadnia bonifikat: dlaczego okres zamieszkiwania za zapłatą pomocowego, wielokrotnie niższego od rynkowego, czynszu najmu, miałby uzasadniać bonifikatę? To tak, jakby twierdzić, że osoba otrzymująca talony żywnościowe realizowane w barze mlecznym, ma prawo do przejęcia tego baru za 10% jego wartości.
Podsumowując, stwierdzić trzeba, że nie ma jakichkolwiek racjonalnych argumentów uzasadniających udzielanie lokatorom mieszkań komunalnych bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości gminnych. Jest natomiast wiele argumentów wskazujących na to, że bonifikaty i sprzedaż lokali komunalnych na rzecz ich lokatorów paraliżują politykę mieszkaniową gmin.
Dlaczego bonifikaty są szkodliwe dla polityki mieszkaniowej?
Bonifikaty od ceny sprzedaży mieszkań komunalnych nie znajdują żadnego uzasadnienia aksjologicznego. Stanowi to sprzeczne z wszelkimi systemami wartości społecznych uwłaszczanie środków pomocy publicznej kosztem kolejnych potrzebujących. Mieszkanie gminne jest bowiem środkiem/narzędziem pomocy społecznej.
Wyzbywanie się przez gminę mieszkań komunalnych za bonifikatą obejmującą znaczną część wartości rynkowej tych mieszkań, generuje znaczne koszty społeczne. Gmina wyzbywając się mieszkań komunalnych, ogranicza swe możliwości zaspokajania potrzeb mieszkaniowych kolejnych potrzebujących. Zmierzając do zaspokojenia potrzeb społecznych, gmina będzie musiała zbudować lub nabyć kolejne mieszkania, ponosząc pełen koszt takich transakcji. Jeżeli nie uzupełni substancji mieszkaniowej, gmina zmuszona zostanie do ograniczenia swej pomocy na rzecz potrzebujących.
Dodatkowo, perspektywa ulgi w wykupie mieszkania komunalnego powoduje inercję u lokatorów komunalnych, ograniczając ich dążenie do usamodzielnienia mieszkaniowego. Mając w perspektywie uzyskanie mieszkania za nieznaczną część jego wartości, lokatorzy albo ograniczają swe starania zmierzające do pozyskania wyższych dochodów lub też dochody te ukrywają w zakresie, który dyskwalifikowałby ich do dalszego zamieszkiwania w lokalu komunalnym. Ograniczając swe starania do usamodzielnienia mieszkaniowego, w istocie rzeczy, lokatorzy komunalni ograniczają możliwość zaspokojenia przez gminę potrzeb mieszkaniowych innych osób. Jest to zjawisko naturalne. Tani wykup mieszkania komunalnego jest perspektywą lepszą niż kredyt mieszkaniowy. Tani wykup mieszkania komunalnego i niski czynsz jest lepszą perspektywą niż osiąganie wyższych zarobków, które musiałyby zostać przeznaczone na pokrycie wartości czynszu rynkowego.
Oprócz kosztów społecznych takiego zjawiska w postaci mniejszej dostępności pomocy mieszkaniowej dla innych potrzebujących, nie można pominąć kosztów inercji zarobkowej dla gospodarki i społeczeństwa. I dla samych tych osób. Zostają one bowiem skazane na wzięcie (co prawda prawie za darmo) tego, co się im dało. I wieloletnie zamieszkiwanie w tym, co im gmina kiedyś zaoferowała.
Skoro bonifikaty od ceny sprzedaży mieszkań komunalnych są – po pierwsze – sprzeczne z celami polityki mieszkaniowej, po drugie zaś – nieracjonalne z punktu widzenia kosztów społecznych tych bonifikat, to jak powinna wyglądać gospodarka mieszkaniami komunalnymi?
Ochrona zasobu mieszkaniowego gminy, jako filar skutecznej polityki mieszkaniowej
Podstawą polityki mieszkaniowej gmin powinna być ochrona ich zasobu mieszkaniowego. Ochrona ta powinna obejmować tak stan mieszkań komunalnych, jak i przysługiwanie gminie prawa własności.
Usunięcie z zasobu lokalu mieszkalnego ogranicza możliwości zaspokojenia potrzeb kolejnych osób. Stąd też, ewentualna sprzedaż lokali na rzecz ich najemców powinna odbywać się po cenie rynkowej – bez jakichkolwiek bonifikat i ulg, odroczeń płatności lub rat. Ulgą, jaką otrzymał najemca, było już samo wieloletnie zamieszkiwanie w lokalu za zapłatą niskiego czynszu.
Każde trwałe wyzbycie się mieszkania komunalnego, jako narzędzia polityki mieszkaniowej, w przyszłości lub nawet już w chwili sprzedaży powoduje ciężar zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych kolejnych potrzebujących, który to ciężar jest równy wydatkom, jakie gmina musiałaby ponieść na nabycie nowego lokalu.
Z ochroną zasobu mieszkaniowego gminy wiąże się także potrzeba ograniczenia zjawiska dożywotności najmu komunalnego oraz jego „dziedziczenia”.
Miejsce zamieszkania, stanowiąc ośrodek aktywności życiowej danej osoby powinno być czymś stabilnym. Z jednej zatem strony, osoba korzystająca z pomocy mieszkaniowej gminy powinna mieć czasowo zapewnioną stabilność jej sytuacji mieszkaniowej. Z drugiej jednak strony, stabilność ta nie może z reguły (poza wyjątkowymi wypadkami pomocowymi) prowadzić do trwałej eliminacji narzędzia polityki mieszkaniowej z obrotu socjalnego.
Innymi słowy, komunalny lokal mieszkalny powinien co określony czas cyrkulować pomiędzy osobami najbardziej potrzebującymi.
Wydaje się przy tym, że zakreślenie 10-letniego okresu najmu lokalu komunalnego, prowadziłoby do zwiększenia efektywności pomocy mieszkaniowej. Mianowicie, korzystanie przez daną osobę z pomocy mieszkaniowej w postaci lokalu komunalnego przez okres 10 lat z reguły powinno być wystarczające dla mieszkaniowego usamodzielnienia się takiej osoby. Oszczędność na comiesięcznym czynszu najmu z okresu 10 lat wystarczałaby na pokrycie wkładu własnego przy nabyciu mieszkania za kredyt, względnie też – umożliwiałaby kumulację środków na najem lokalu po czynszach rynkowych. W razie, jeżeli dana osoba w tym terminie nie uzyskałaby samodzielności mieszkaniowej, mogłaby ubiegać się o nowy lokal komunalny, na zasadach już jednak analogicznych do pozostałych osób ubiegających się o najem lokalu komunalnego, to jest zgodnie z kolejnością przyznawania takich lokali przez gminę dla aktualnie składanych wniosków.
Nieuchronność zakończenia najmu, poza przypadkami szczególnymi, stanowiłaby dodatkowy czynnik mobilizujący jednostkę do zadbania o własne usamodzielnienie mieszkaniowe. Okresowe zaś „uwalnianie” lokali komunalnych sprzyjałoby sprawiedliwemu rozdziałowi pomocy mieszkaniowej, eliminując aktualnie występujące zjawisko faworyzowania tych, którzy już są najemcami lokali komunalnymi przed tymi, których trudna sytuacja mieszkaniowa dopiero kwalifikuje do najmu lokalu komunalnego.
Kolejnym negatywnym zjawiskiem jest „dziedziczenie” najmu. „Dziedziczenie” stosunku najmu polega na wstąpieniu osób bliskich zmarłego najemcy w stosunek najmu. Przy czym, „wstąpienie” to w przypadku najmu lokali komunalnych nie jest poprzedzane analizą sytuacji ekonomicznej osób bliskich. Gmina nie ma więc kontroli, czy osoby bliskie wstępujące w stosunek najmu nie powinny ustąpić osobom zakwalifikowanym, jako potrzebujące jej pomocy mieszkaniowej. Wstępowanie osób bliskich w stosunek najmu lokalu komunalnego jest więc sprzeczne z zasadą równości, prowadząc do faworyzowania pewnej grupy osób ewentualnie znajdującej się w trudnej sytuacji ekonomicznej, z osobami, które znajdują się w równie trudnej lub trudniejszej sytuacji ekonomicznej.
Nadto zaś, nawet jeżeliby osoby bliskie znajdowałyby się w trudnej sytuacji ekonomicznej, brak jest powodu, by dysponowały faktycznym pierwszeństwem najmu lokalu komunalnego względem osób, które wiele lat oczekują na zwolnienie się lokalu komunalnego do wynajęcia lub też względem osób, które nie mogąc się doczekać na pomoc mieszkaniową gminy, podejmują decyzję o najmie lokalu na rynku, narażając się na niemożliwość zaspokojenia innych podstawowych potrzeb egzystencjalnych.
Ustawowo, należałoby więc uchylić art. 691 k.c. statuujący wstąpienie osób bliskich najemcy w stosunek najmu i wprowadzić do przepisów o najmie lokalu regulację, stosownie do której osoby bliskie zmarłego najemcy komunalnego, wspólnie z nim zamieszkujący do śmierci, mogłyby dalej mieszkać w tym lokalu przez czas określony, po którego upływie powstałaby po ich stronie bezwzględna konieczność opuszczenia lokalu. Ewentualna ich trudna sytuacja mieszkaniowa i ekonomiczna, uzasadniać mogłaby natomiast co najwyżej ich oczekiwanie na lokal komunalny w ramach zwykłej procedury i „kolejki” potrzebujących.
Polityka mieszkaniowa gmin powinna być bowiem oparta na własnych zasobach mieszkaniowych gminy, zaś zasady najmu i zakończenia stosunku najmu powinny zapewniać odpowiedni obrót społeczny tymi zasobami. Zjawisko wykupywania lokali komunalnych za bonifikatą, „dziedziczenia” lokali komunalnych, statuowania faktycznie dożywotnich stosunków najmu, stanowi natomiast o skorumpowaniu celów polityki mieszkaniowej gminy – na szkodę i za dyskryminacją aktualnie oczekujących na publiczną pomoc mieszkaniową.
Skuteczna polityka mieszkaniowa gmin. Podsumowanie.
Likwidacja wykupów lokali komunalnych, ich dożywotniego zajmowania przez te same rodziny i wreszcie „dziedziczenie” najmu warunkują prowadzenie przez gminy aktywnej polityki mieszkaniowej, opartej na zasadach pomocy najbardziej potrzebującym. W przeciwnym wypadku, gminy wyprzedając po procencie wartości posiadaną substancję mieszkaniową, szybko utracą finansowe możliwości wspierania swych mieszkańców w uzyskaniu samodzielności mieszkaniowej.
